Disputa federativa pode ser obstáculo para reforma do ICMS pretendida por Levy

Uma disputa federativa acirrada poderá marcar o exame, pelo Senado, da reforma do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), anunciada como uma das prioridades do governo pelo novo ministro da Fazenda, Joaquim Levy, na solenidade de transmissão de cargo, na segunda-feira (5).

Proposta inicialmente pela presidente Dilma Rousseff, no Projeto de Resolução do Senado (PRS) 1/2013, a unificação gradual das alíquotas interestaduais vem sendo discutida há dois anos pelos senadores, com a realização de quatro audiências públicas e de várias reuniões da Comissão de Assuntos Econômicos (CAE).

Apesar de a comissão ter aprovado um substitutivo, em maio de 2013, vários pontos da proposta, como as exceções à unificação e a compensação das perdas com a mudança, dividiram os parlamentares. A matéria tramita agora na Comissão de Desenvolvimento Regional e Turismo (CDR).

A fórmula então encontrada — ampliação do número de alíquotas e não unificação — desagradou o governo, que deixou cair por decurso de prazo a Medida Provisória (MP) 599/2012, um dos pontos do tripé em que se assentava a reforma. Ela estabelecia dois fundos: um para compensar a perda de receitas decorrente da unificação e outro para preencher o cenário pós-guerra fiscal, uma política de desenvolvimento regional.

O outro ponto do tripé era a convalidação dos incentivos fiscais concedidos unilateralmente pelos estados envolvidos na guerra fiscal. Sem a votação da unificação das alíquotas, a convalidação não prosperou na proposta inicialmente enviada pelo Executivo, que tramitou na Câmara dos Deputados como o Projeto de Lei Complementar (PLP) 238/2013 e, no Senado, como PLC 99/2013. Ficou no projeto, que se transformou na Lei Complementar 148/2014, apenas a parte que trata do refinanciamento das dívidas dos estados.

A convalidação torna-se necessária diante de reiteradas decisões do Supremo Tribunal Federal considerando inconstitucionais os incentivos fiscais concedidos pelos estados sem a unanimidade do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz). A exigência é prevista na Lei Complementar 24/1975, que disciplina os convênios para isenção ou redução de alíquotas do ICMS.

No discurso de transmissão de cargo, Joaquim Levy defendeu uma reforma que desestimule a guerra fiscal. Segundo ele, uma mudança que ao mesmo tempo reduza as alíquotas do imposto na origem e elimine os riscos jurídicos dos incentivos já concedidos favorecerá a retomada dos incentivos nos estados.

Como havia muitas dúvidas dos senadores quanto ao uso de instrumentos normativos diferentes para a reforma sugerida em 2013, o senador Walter Pinheiro (PT-BA) apresentou uma proposta de emenda à Constituição englobando várias partes da mudança (PEC 41/2014), como a alteração gradual das alíquotas interestaduais do ICMS e a compensação aos estados, que será considerada transferência obrigatória e vigorará pelo prazo de 20 anos.

Pré-requisitos

Como foi eliminada do PLP 238/2013 pelos deputados, a regra para convalidação virou um projeto autônomo (PLS 130/2014), apresentado no Senado pela senadora Lúcia Vânia (PSDB-GO). Assim como a reforma do ICMS, a legalização dos benefícios concedidos pelos estados foi aprovada pela CAE e está pronta para votação em Plenário. Em reunião com líderes partidários, no gabinete do presidente do Senado, Renan Calheiros, em 17 de dezembro, Joaquim Levy pediu a retomada das negociações em fevereiro, em torno não apenas do PLS 130/2014, mas de uma ampla reforma do ICMS.

A tendência é votar a convalidação no substitutivo apresentado pelo relator na CAE, senador Luiz Henrique (PMDB-SC), ao projeto de Lúcia Vânia, que já tem apoio de grande parte dos secretários estaduais de Fazenda. O texto estabelece pré-requisitos para a legalização. Um deles é a publicação, nos diários oficiais dos estados e do Distrito Federal, da relação de todos os atos normativos referentes a isenções, incentivos e benefícios fiscais. Além disso, esses entes federados se obrigam a depositar na Secretaria-Executiva do Confaz todos os documentos relativos às operações, sob pena de tê-las revogadas.

Conforme o substitutivo, os estados e o DF poderão prorrogar os incentivos fiscais desde que sejam cumpridos alguns prazos-limite para as empresas tirarem proveito desses benefícios: 15 anos para atividades agropecuárias e industriais e investimentos em infraestrutura rodoviária, aquaviária, ferroviária, portuária, aeroportuária e de transporte urbano; oito para manutenção ou incremento de atividades portuárias e aeroportuárias vinculadas ao comércio internacional; e três anos para operações interestaduais com produtos agropecuários e extrativos vegetal in natura.

Os estados e o DF poderão estender a concessão dos incentivos a outros contribuintes estabelecidos em seu território, sob as mesmas condições e nos prazos-limite anteriormente estabelecidos. Também é permitido a um estado aderir a benefícios fiscais instituídos por outro na mesma região.

O substitutivo de Luiz Henrique tira do caminho da convalidação restrições da Lei Complementar 101/2000. Um dos pontos visados pelo texto é o artigo 14 dessa norma, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que prevê a elaboração de estimativa de impacto orçamentário-financeiro da concessão ou ampliação de incentivo fiscais. Uma medida também afastada é a obrigatoriedade de compensação pela perda de receita decorrente do benefício fiscal, como aumento ou criação de tributo.